Автор: Эльмира Байрасли — генеральный директор Interruptrr.
Пока Европа сосредоточена на войне на Украине и на перспективе сокращения американской помощи в сфере безопасности, в юго-восточном углу континента назревают проблемы. Три десятилетия назад, в ноябре 1995 года, Дейтонские соглашения, заключенные при посредничестве США, положили конец боснийской войне — трех с половиной летнему этническому конфликту, в котором погибли около 100 000 человек и два миллиона были вынуждены покинуть свои дома. Мирное урегулирование навязало разделенной стране сложную систему разделения власти, обещая государству Босния и Герцеговина новый старт.
Европа и Соединенные Штаты возглавили усилия по защите тщательно выстроенного мира. Однако в последние десятилетия этот надзор ослаб, поскольку и Брюссель, и Вашингтон переключили внимание на другие направления. Отсутствие международного давления придало уверенности националистам внутри Боснии, таким как Милорад Додик — лидер боснийских сербов, который неоднократно призывал к отделению Республики Сербской, полуавтономного региона, где он занимал пост президента. В 2025 году Додику запретили занимать государственные должности, а с 2022 года он находился под санкциями США. Однако в конце октября администрация Трампа сняла эти санкции. Это решение выглядело как жест покровительства со стороны президента Дональда Трампа: правительство Додика наняло в качестве лоббистов нескольких соратников Трампа, включая бывшего губернатора Иллинойса Рода Благоевича, который утверждал, что санкции являются политическим преследованием. Но оно также отражало долгосрочный сдвиг в политике США: Соединенные Штаты отходят от обязательств, взятых на себя по отношению к Боснии три десятилетия назад.
Если международные партнеры Боснии не начнут уделять ей больше внимания, Додик и другие националистические лидеры продолжат размывать ограничения Дейтона, касающиеся этнической автономии и сепаратистских устремлений. Отступление США от боснийской повестки вряд ли будет обращено вспять в ближайшее время, поэтому ответственность за политическое будущее страны теперь полностью ложится на европейских лидеров. Если Европа не сможет вернуть себе роль гаранта стабильности и двигателя реформ, она рискует наблюдать, как хрупкий баланс Боснии окончательно рушится. Провал Дейтонских соглашений поставит под угрозу безопасность Европы, еще сильнее ударит по доверию к ЕС и легитимизирует представление — уже используемое Россией на Украине — о том, что границы и договоренности можно пересматривать силой.
ЛИНИИ РАЗДЕЛА
Боснийская война вспыхнула в 1992 году, когда Босния и Герцеговина — многоэтническая территория, населенная бошняками, хорватами и сербами — объявила независимость от Югославии. Президент Сербии Слободан Милошевич (Сербия также была одной из республик Югославии) выступил против этого шага. Из Белграда он оказывал политическую и военную поддержку лидерам боснийских сербов, которые боролись за закрепление сербского контроля над территориями по всей Боснии и за то, чтобы боснийские сербы не оказались под властью нового боснийского государства. Страна погрузилась в жестокую войну, отмеченную насилием на этнической почве и массовыми зверствами против мирного населения.
Спустя тридцать лет после окончания войны стрельба прекратилась, но прекратилось и развитие Боснии. Страну разрывают поляризующие идентичностные политики и сети покровительства. Экономика застопорилась — как и движение Боснии к европейской интеграции. Коррупция процветает. Молодежь уезжает из страны пугающими темпами, и население Боснии сегодня меньше, чем было в конце войны.
Многие винят в этом дейтонскую систему разделения власти. Каждая крупная институция устроена так, чтобы обслуживать три главные «конституирующие» этнические группы, а не единый корпус боснийских граждан. Поэтому у страны три президента; две полуавтономные единицы — Федерация Боснии и Герцеговины, где доминируют бошняки и хорваты (она, в свою очередь, разделена на десять кантонов, распределенных между бошняками и хорватами), и Республика Сербская, где доминируют сербы; а также отдельный самостоятельный округ. У каждой политической единицы своя бюрократия. Из-за этой структуры в Боснии почти нет цельной национальной политики: например, в стране существует 13 министерств образования. Этническая система разделения власти задумывалась как механизм, предотвращающий доминирование одной группы и вынуждающий бывших врагов сотрудничать. Вместо этого она породила политическую поляризацию, парализующую развитие страны.
Соглашения также включали меры, призванные не допустить возвращения к войне. Одиннадцать приложений охватывали множество аспектов миростроительства: возвращение беженцев, реституцию собственности, права человека, полицейскую систему, создание центрального банка и даже функционирование электросетей. Приложение десятое создало институт международного надзора — Управление высокого представителя (Office of the High Representative, OHR) — для контроля за гражданской реализацией соглашений. OHR может вводить законодательство, отстранять избранных чиновников от должности и обходить решения внутренних институтов, если те, по мнению надзорного органа, препятствуют выполнению мирного соглашения.
Дейтонская система сохраняется, но Босния остается в состоянии тревожного равновесия. Дейтон был лишь отправной точкой; как писал в 1998 году опытный американский дипломат Ричард Холбрук, отвечавший за заключение соглашений: «Результаты международных усилий по реализации Дейтона определят его истинное место в истории». После подписания сделки международные кураторы должны были направлять страну к реформам. Но за последние два десятилетия их интерес ослаб. В их отсутствие националистические партии внутри Боснии научились дергать за ниточки.
БЕЗРАССУДНОЕ ОСТАВЛЕНИЕ
Проблемы боснийского послевоенного перехода начались с третьего приложения Дейтонских соглашений, которое требовало провести выборы в течение девяти месяцев после подписания. На практике столь сжатые сроки означали, что голосование состоялось до того, как общины успели начать примирение, до того, как виновные в военных преступлениях были привлечены к ответственности, и до того, как группы гражданского общества смогли организовать жизнеспособные партии и политические платформы. Военные лидеры Боснии, которые по-прежнему пользовались этнической лояльностью и контролировали медиа, осенью 1996 года вновь триумфально вернулись к власти. Их возвращение закрепило военные расколы в основаниях нового государства, вместо того чтобы открыть политическую систему для новых игроков.
Администрация Клинтона, стремившаяся продемонстрировать внешнеполитический успех в год выборов, рассматривала сам факт проведения выборов как доказательство прогресса, замалчивая более медленную работу по примирению и развитию многоэтнических партий. Некоторое время международное участие сглаживало нанесенный ущерб. Американские и европейские дипломаты помогли объединить вооруженные силы Боснии, создать государственную судебную систему, ввести единую валюту и восстановить права собственности миллионов перемещенных граждан. Босния остается одним из немногих случаев, когда беженцы успешно вернули свои дома после войны. На какое-то время дейтонская идея работоспособного многоэтнического государства казалась осуществимой.
Но теракты 11 сентября и последующие конфликты на Ближнем Востоке остановили значительную часть этого импульса. После того как президент США Джордж Буш-младший начал войны в Афганистане и Ираке, внимание и военный персонал США сместились с Балкан. В 2004 году НАТО передало миротворческую операцию в Боснии более малочисленным и более осторожным силам Европейского союза. С тех пор EUFOR, как называется этот контингент, неохотно использует свои полномочия — например, для ареста лиц — и не стремится поддерживать высокого представителя в обеспечении дейтонского мандата.
Затем, в 2006 году, британский дипломат Пэдди Эшдаун покинул пост высокого представителя. Он был последним европейским эмиссаром, готовым применять широкие полномочия OHR, чтобы отстранять боснийских чиновников, блокирующих реформы, и вводить законы, укрепляющие центральные институты страны. Европа отвлеклась от Боснии: сначала из-за мирового финансового кризиса 2008 года, затем из-за роста числа мигрантов, прибывавших на континент в 2015 году, а также из-за внутренних разногласий о том, как управлять процессом реформ в Боснии. Страна по-прежнему зависела от международных игроков, чтобы консолидировать государственные институты и обеспечивать соблюдение дейтонской рамки. Но европейская отстраненность означала, что конституирующие этнические группы Боснии так и не были вынуждены преодолеть расколы через конституционную реформу, которую требовал Дейтон.
Брюссель исходил из того, что даже без внешнего принуждения перспектива членства в ЕС подтолкнет боснийских политиков взять реформы в свои руки. Вместо этого политическая система Боснии затвердела в форме патронажа. Националистические партии выигрывали выборы, обменивая рабочие места и государственные контракты на лояльность избирателей внутри своих этнических рядов — многих из них, впрочем, мучила невозможность заработать в стране, где уровень безработицы годами был одним из самых высоких в Европе, временами превышая 30%. Частный бизнес и сегодня зависит от государственных контрактов, что еще сильнее закрепляет зависимость от националистов, которые изначально заняли рычаги власти. Один бывший чиновник Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе описал Боснию как «трехногий табурет», где каждая этническая партия подпирает один и тот же в целом дисфункциональный порядок, который поддерживает их всех. Берлинская правозащитная организация Transparency International поставила Боснию на второе место по уровню коррупции в Европе — после России.
Националистические партии научились использовать дейтонскую рамку в собственных интересах, применяя право вето, закрепленное за двумя образованиями, этническими фракциями и отдельными членами трехстороннего президентства, чтобы блокировать компромиссы и парализовать принятие решений на уровне государства. Соседние Хорватия и Сербия подогревали этот процесс и углубляли расколы, поддерживая лидеров хорватских и сербских групп внутри Боснии. Загреб и Белград воспринимают страну как часть своих сфер влияния — динамика, которую ЕС молча терпел, не применяя точечные санкции и не вводя жесткие условия финансовой помощи, чтобы сдержать трансграничное вмешательство.
Это не единственный рычаг, который ЕС оставляет неиспользованным. В 2009 году, например, Европейский суд по правам человека вынес решение в пользу Якова Финци, боснийского еврея, и Дерво Сейдича, активиста из числа рома, которые оспорили легитимность требования, согласно которому кандидаты в президенты и парламент должны принадлежать к одной из трех основных этнических групп. Суд признал систему дискриминационной и потребовал реформ. Почти два десятилетия спустя это решение так и не исполнено, и Босния не несет никаких последствий за отказ изменить свою политическую систему.
Вакуум надзора позволил сепаратистским лидерам, таким как Додик, предпринимать все более смелые шаги. В 2023 году, например, Додик подписал законы, аннулировавшие решения Конституционного суда Боснии на территории Республики Сербской и блокировавшие публикацию решений высокого представителя. Когда нынешний высокий представитель — немецкий политик Кристиан Шмидт — отменил эти меры, Додик его проигнорировал. В феврале прошлого года высший обычный суд Боснии признал Додика виновным в нарушении полномочий высокого представителя, назначив условный тюремный срок и временный запрет на занятие государственных должностей.
Однако боснийские государственные ведомства почти ничего не сделали для исполнения приговора, а у EUFOR не было мандата, позволяющего принуждать к этому. Эта нерешительность лишь подстегнула Додика, который бросил вызов судебному решению и в марте продвинул проект конституции, объявлявший Республику Сербскую «суверенным» образованием. Предложенная конституция закрепляла верховенство законов Республики Сербской над правилами центрального боснийского правительства, отвергала полномочия государственных судов и прокуратуры и закладывала основу для полного выхода из общегосударственных судебных и оборонных институтов. Лишь спустя несколько месяцев боснийские институты наконец отреагировали: Центральная избирательная комиссия лишила Додика его президентского поста в августе прошлого года.
ОКАЗАТЬ ДАВЛЕНИЕ
Дейтонские соглашения часто критикуют, учитывая нынешнее состояние Боснии, но проблема не в самом соглашении. Без него мира бы не было. Настоящая проблема в том, что Дейтон никогда не задумывался как самореализующийся механизм. Его успех всегда зависел от того, что внешние игроки будут оставаться вовлеченными в восстановление Боснии, пока институты страны не смогут стоять на собственных ногах и поддерживать единое многоэтническое государство. Вместо этого международное кураторство ослабло, когда Вашингтон сменил приоритеты, а Брюссель отошел в сторону. В результате страна по-прежнему раздираема этническими расколами и удерживается на плаву мирным соглашением 30-летней давности, которое при отсутствии последовательного принуждения породило политическую систему, выгодную немногим за счет большинства.
Возрождение дейтонского замысла потребует восстановления международных рычагов — прежде всего европейских, поскольку именно Европа сейчас обладает наибольшим экономическим влиянием на Боснию. Зависимость Сараево от внешнего финансирования дает европейским игрокам, действующим совместно с такими институтами, как Международный валютный фонд и Всемирный банк, возможность требовать подотчетности: укрепления судебной системы, реального преследования коррупции и исполнения приговоров государственными судами. Чтобы продвигать такие практики, международные доноры могут поощрять муниципалитеты, которые ведут прозрачное бюджетирование и эффективно оказывают услуги гражданам, направляя средства напрямую местным властям, обходя структуры на уровне образований и кантонов, которые контролируют националистические партии. Постоянные международные инвестиции в независимые медиа и гражданские «сторожевые» организации также могут помогать выявлять коррупцию и добиваться ответственности лидеров.
Высокий представитель обладает полномочиями поддерживать фискальную прозрачность — в том числе требовать публикации государственных расходов, аудитов и реестров закупок. Приостановка Шмидтом бюджетных выплат партии Додика — сербской националистической «Союз независимых социал-демократов» — в апреле 2025 года стала желанным примером активного надзора; Шмидту следует развивать этот успех, используя исполнительные полномочия для защиты независимости Центральной избирательной комиссии Боснии и обеспечения ее достаточного финансирования. При наличии ресурсов комиссия сможет реализовать реформы по обеспечению честности выборов перед президентскими выборами в октябре. Ожидается, что Шмидт уйдет с поста высокого представителя в течение этого года — и это ставит вопрос: сохранит ли Европа свою власть над Боснией или окончательно откажется от нее. Додик неоднократно призывал закрыть OHR. Но Европа должна оставаться твердой и однозначно поддерживать структуры международного надзора. Различные политические институты Боснии — включая Парламентскую ассамблею и Совет министров на государственном уровне, а также правительства на уровне образований — также должны принять и обеспечить исполнение давно отложенных реформ Высшего судебного и прокурорского совета Боснии. Это защитит судей и прокуроров от политического давления и поможет выполнить условия вступления Боснии в ЕС. (Страна является кандидатом на членство в ЕС с 2022 года.)
Европа должна также взять на себя прямую ответственность за безопасность Боснии. Миссия EUFOR получает полномочия по мандату Совета Безопасности ООН, что означает: Россия — зачастую при поддержке Китая — могла неоднократно блокировать резолюции по Боснии, пытаясь ослабить влияние ЕС и США на Балканах. Европе следует прекратить зависимость от Совбеза и создать гарантии безопасности Боснии вне рамок ООН и НАТО, действуя через совместную миссию с участием надежных региональных партнеров, таких как Турция. Это лишило бы Россию источника рычагов влияния в Боснии и укрепило бы западные обязательства перед страной.
Наконец, ЕС должен добиваться от Хорватии и Сербии прекращения практики отношения к Боснии как к политической территории. Поддержка Сербией Додика и покровительство Хорватии Драгану Човичу — боснийскому хорватскому политику, ранее занимавшему «хорватское» место в президиуме Боснии, — закрепили политическую дисфункцию страны. При поддержке Загреба Чович и его партия возродили призывы к созданию отдельного хорватского образования — шаг, который закрепит этническое разделение и разрушит то, что осталось от единства Боснии. Брюссель может использовать рычаги влияния на Сербию как на страну-кандидата в ЕС и оказать политическое и финансовое давление на Хорватию, чтобы добиться от обеих стран уважения суверенитета Боснии и поведения как партнеров Сараево, а не покровителей этнического раскола.
При всех своих недостатках Дейтонские соглашения по-прежнему предлагают Боснии путь к политической стабильности — но только если международные партнеры, ответственные за их поддержание, действительно захотят это делать. Отстранение Додика от власти в прошлом году показало, что институты страны все еще способны привлекать политиков к ответственности. Европа может развить этот обнадеживающий сигнал, защищая соглашение, от которого по-прежнему зависит хрупкий мир в Боснии. Если Европа не будет действовать, Боснии грозит фрагментация — возрождение тех самых динамик, которые Дейтон был призван сдержать. Последствия не ограничатся пределами Боснии. Крах Дейтона ослабит европейский порядок безопасности и усилит идею о том, что соглашениями на континенте можно пренебречь, если принуждение к исполнению слабеет. Если Европа начнет добиваться реформ уже сейчас, это не только поможет удержать Боснию от распада, но и продемонстрирует, что у Европы есть и политическая воля, и способность обеспечивать мир в собственном «заднем дворе».
Статья, размещенная на этом сайте, является переводом оригинальной публикации с Foreign Affairs. Мы стремимся сохранить точность и достоверность содержания, однако перевод может содержать интерпретации, отличающиеся от первоначального текста. Оригинальная статья является собственностью Foreign Affairs и защищена авторскими правами.
Briefly не претендует на авторство оригинального материала и предоставляет перевод исключительно в информационных целях для русскоязычной аудитории. Если у вас есть вопросы или замечания по поводу содержания, пожалуйста, обращайтесь к нам или к правообладателю Foreign Affairs.
